Autopista Escuintla-Puerto Quetzal: Cuando lo político pesa más que el desarrollo

El Congreso de la República de Guatemala sepultó la posibilidad de aprobar el contrato de la Autopista Escuintla-Puerto Quetzal (AEPQ), por medio una iniciativa de ley que pasó más de un año para conocerse en el pleno.

El 29 de octubre fue decisivo para ratificar la primera Alianza Público Privada (APP) en Guatemala: 50 diputados decidieron no apoyar el proyecto de la Autopista, echando por la borda el trabajo técnico que requirió de años.

Un día después, en distintos foros de discusión, hubo un tema común: Replantear el requisito de aprobación del Congreso incluido en la Ley de Alianzas para el Desarrollo e Infraestructura Económica (Ley de Alianzas Público-Privadas).

En el 2010 cuando se aprobó la Ley de APP, incluía un inciso que cobró peso al momento de aprobar el primer contrato de APP en el país: El artículo 13 literal d señala que los contratos de APP deben ser trasladados para “conocimiento y aprobación” del Congreso.

Sin embargo en una evaluación de Infrascope sobre el entorno para las asociaciones público privadas en América Latina y el Caribe, advertía en un apartado sobre Guatemala, que “Todos los contratos para APP todavía requieren aprobación del Congreso, pero la creación de una agencia especializada en APP y el consejo nacional debería reducir el riesgo de introducir condiciones políticas al proceso de aprobación”.

Derecho de prescindir. El Consejo podrá prescindir y desistir del proyecto en cualquier momento por caso fortuito y fuerza mayor que estipulen en las bases de licitación, debidamente comprobados, debiendo para tal efecto indemnizar con responsabilidad del Estado al participante privado, de la siguiente manera: a) Entre la adjudicación y la suscripción del contrato, con el 2.5% del monto de inversión comprometida; b) Si la decisión de prescindir se adopta después de la suscripción del contrato y antes de la aprobación del mismo por parte del Congreso, con el 5% del monto de inversión comprometida; c) Si el Congreso improbara el contrato, con el 5% del monto de inversión comprometida. Art. 59 de la Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica.

Balance político

Por su parte Julio H. Estrada Domínguez, exdirector ejecutivo de la Agencia (2012 – 2016) quien presidió el Consejo Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Conadie), como ministro de Finanzas (2016-2018), comenta que no da por “muerto” el proyecto de la Autopista y que se puede retomar con una nueva legislatura que “si quiera generar desarrollo” el 14 de enero de 2020.

“Es importante que los diputados entiendan que no es solo un proyecto sino una forma de hacer cosas nuevas y se le debe dar una oportunidad. Es de las pocas cosas que el país tiene listo para generar crecimiento”, comenta.

Julio Héctor Estrada quien estuvo al frente de la Agencia Nacional de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (Anadie) (2014-2018), comenta que siempre estuvo presente la impresión de que el Congreso hacía un balance “político” de sus decisiones aún cuando se trataban de temas técnicos y administrativos.

“El Congreso hizo claramente una acción política mal intencionada”, Julio Héctor Estrada, exdirector ejecutivo de la Anadie

El resultado de la votación sobre la Autopista hizo surgir un temor latente: Dar un mensaje negativo para las inversiones que se lograrían para el proyecto de la Autopista, al no tener el apoyo político para el modelo en el Congreso.

Según el exministro de Finanzas, Guatemala es una “anomalía” en Centroamérica y el mundo.

“Es muy raro que contratos de esta naturaleza vayan a un Congreso para su aprobación” indica Estrada.

“Una solución sería evaluar lo que sucede en Perú, Colombia, Italia o Francia -o Puerto Rico-: Las decisiones se parametrizan. Se deja que los proyectos sean técnicos, con transparencia y no pasan por el Congreso”.

Sin embargo salta la duda sobre la propuesta que plantea el exministro de Finanzas ¿Es constitucionalmente es posible?

Estrada indica que al ser un contrato de prestación de servicios multianual, no es “por ley” que la aprobación de un contrato APP pase por el Congreso:

“Con la terminología correcta de los contratos, sí se puede hacer. Es permitir el uso de un espacio público, pero no significa que sea una concesión por la naturaleza del contrato”.

Qué nivel de apoyo tendrán nuevos proyectos dese el Ejecutivo. La gente dirá: “Todo lo que vamos a trabajar y cuando llegue al Congreso, lo van a sepultar o parar”, Julio H. Estrada

La solución que plantea Estrada requiere reformas a la Ley de APP, lo cual es complejo: lograr 105 votos y que los diputados retiren la posibilidad de opinar (y tener discrecionalidad) sobre un contrato de Alianzas Público-Privadas.

El mensaje negativo desde el Congreso vino meses atrás. La iniciativa para aprobar el contrato firmado con la empresa Convía llegó en octubre de 2018. En octubre pasado, el sector empresarial y el Gobierno pidió agilizar el proyecto, estaba pendiente de conocer en tercera lectura.

Si bien la Autopista acaparó titulares en las últimas semanas, para que arribara el contrato de APP al Congreso tuvieron que pasar años.

Un proyecto de AAPP, por su naturaleza, requiere de estudios previos y un proceso en la selección de la empresa que operará el proyecto.

Estrada Domínguez recuerda la génesis del proyecto, cuando aún era una propuesta en el papel y con los años, avanzó en sus procesos administrativos. En paralelo estaba el miedo latente de que el Congreso no aprobará el contrato de APP, tal como sucedió.

“Hay que modificar la ley para que haya un camino más certero que genere infraestructura bajo el modelo de APP. Se necesita apoyo político”, Julio H. Estrada.

“Todo se hizo de la manera correcta: la licitación fue transparente, con precalificación. Y recuerdo cuando me decían: Te va a tomar dos años la licitación y después el Congreso no te lo va a aprobar. Al final, fue una profecía que se cumplió con el “no” del Congreso. Aquí está el ejemplo de que se hizo todo bien, y de todas maneras lo bota de manera descarada y malintencionada”, indica Julio H. Estrada.

Replantear la ley para evitar chantajes

Una opción que también aparece en el ambiente es que el Congreso pre apruebe los proyectos y enviar un mensaje de certeza jurídica a los inversionistas que, interesados en participar en una licitación de este tipo, invierten entre Q500 mil y Q4 millones. Sin ganar nada, solo para participar.

Juan Carlos Tefel del Carmen, presidente del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (Cacif), señala que luego de que pasados casi 10 años y el Congreso no aprobara el contrato de la Autopista, debe replantearse la Ley de APP.

Si bien es importante la certeza jurídica hay diferentes formas de brindarla, es por ello que el sector empresarial organizado del país propone que en el Congreso se apruebe el proyecto bajo el modelo y luego la ANADIE salga a licitar y adjudique. Esto, para que el Congreso no tenga que aprobar una licitación ya ganada.

“Actualmente se puede volver un chantaje por parte de los diputados hacia una empresa. Al no existir una empresa ya adjudicada, no tienen a quien chantajear los señores diputados”, comenta.

“Primero debe aprobarse el proyecto, después se asigna. Pero hay países en los que ni siquiera pasa por una aprobación en el Congreso”, Juan Carlos Tefel, presidente del Cacif.

La cuestionada votación llevada a cabo por los legisladores pasa la factura a los intereses que puedan llegar a tener inversionistas. Tefel del Carmen, en calidad de inversionista y con el antecedente del “no” del Congreso a la Autopista, señala que “ni siquiera presentaría mi oferta”.

El presidente del Cacif resalta que más allá del proyecto de la Autopista, que era la primera Alianza Público-Privada en aprobarse en Guatemala, es no perder de vista a la cartera de proyectos que tiene la Anadie.

“Si no se repiensa la Ley, por lo menos esperar un cambio de Congreso y hacer un poco más de presión a los diputados y que entiendan: Este tipo de proyectos son de beneficio país“, indica Tefel del Carmen.

¿Qué dice la Constitución sobre las concesiones? Someter a la consideración del Congreso para su aprobación, y antes de su ratificación, los tratados y convenios de carácter internacional y los contratos y concesiones sobre servicios públicos. Art. 183

Viendo hacia atrás, parece que los 50 diputados que votaron en contra del proyecto de la Autopista Escuintla-Puerto Quetzal no comprendieron o no quisieron comprender el objetivo del modelo.

O, en palabras del presidente del Cacif: “No ver ‘que tajada sacan’ de cualquier anteproyecto de ley que se discute en el pleno”.

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